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The author:(作者)归海一刀
published in(发表于) 2014/5/27 9:03:21
十八大后落马省部级高官过半涉能源领域

　　吴高庆 房旭

　　5月21日晚20时，最高人民检察院官方微博披露，近日，检察机关以涉嫌受贿犯罪，依法对国家能源局核电司司长郝卫平、煤炭司副司长魏鹏远立案侦查并采取强制措施。据公开披露的报道，魏鹏远被带走时，家中发现上亿现金。

　　此前，中石油副总裁薄启亮和国家能源局副局长许永盛亦被相关部门带走接受调查。能源腐败问题瞬间被推向社会舆论的风口浪尖，成为公众关注的焦点。

　　能源领域成为腐败重灾区

　　近年来被频频曝光的矿产资源腐败、石油系统腐败等能源腐败现象使公众认识到能源领域已成为腐败的重灾区，石油、矿产等能源已成为腐败的媒介。原本为了维护能源安全的能源权力却成为官员和高管们敛财的工具。有媒体报道称，四川、中石油、国土资源部的连环官场大地震中，无论是李春城、郭永祥还是蒋洁敏、王永春，都被曝在石油系统进行权钱交易、大肆分肥的腐败行为。而卷入山西腐败窝案的金道铭、申维辰以及华润董事长宋林，其腐败行为也与煤炭逃不了关系。据知情人士透露，不久前落马的西宁市委书记毛小兵被抓原因可能是在西部矿业上市时存在利益输送、侵吞国有资产。

　　此外，陕西省政协副主席祝作利、云南省副省长沈培平也都是栽倒在矿产资源开发领域的违规违法行为。前国家发改委副主任兼国家能源局局长刘铁男更曾主管全国范围的能源工作。综合来看，在十八大以来落马的省部级“老虎”中，涉及能源资源腐败的，超过了半数。仅就石油系统来看，近一年多来，已查出50余名高管牵涉腐败窝案。由此看来，我国能源腐败呈现大面积爆发。

　　根据能源管理审批权寻租的对象不同，笔者认为可将能源腐败具体归为以下三类：

　　一是权钱交易型腐败。能源项目审批方面的寻租空间太大，几乎每一个环节都存在寻租的空间。对于那些手握项目管理审批权的官员来说，这是巨大的“聚宝盆”。谁送钱送礼了或者谁送钱送礼多，谁的项目就能得到批准。目前，能源系统落马的高管多与招标不规范有关。

　　二是权权交易型腐败。一些手握实权的官员为了自己的政绩往往与能源系统的官员、能源企业的高管进行勾结，为自己任职地争取一些重大项目。而这些官员升迁后再回过头来帮助那些能源系统的官员、能源企业的高管，形成了一个循环的权权交易网络。

　　三是能源福利型腐败。能源福利型腐败是指能源企业给其职工免费、无限量提供本企业所经营的能源，这是一种隐形的腐败，是少数人所享有的特权。“能源福利”实质上是建立在公众利益基础上，以侵占公共资源的方式间接地影响了人民生活水平的提高，损害了社会公平和公正，造成了国有资产流失，其危害性和严重性不可低估小视。虽然我国目前立法已经明确禁止“能源福利”，但是一些能源企业仍然“阳奉阴违”，暗地里变着花样为其职工发放“能源福利”。

　　能源腐败原因的复杂化

　　能源腐败大面积爆发的背后必然存在一系列的原因。笔者认为，能源腐败的产生有以下几个原因：

　　一是能源系统内部的权力监督机制失灵。能源系统腐败案件的案发大多带有一些偶然性，要么是群众举报、要么是由其他案件牵扯出来，鲜有自我案发的情形。这就不得不拷问能源系统内部的权力监督机制。理论上来说，它本应最先发现腐败案件。然而，为何它不能及时发现腐败案件，进而将能源腐败扼杀在摇篮里？倘若能源系统内部权力监督机制的实效能得以切实发挥，能源腐败必然会得到有效的遏制。

　　二是作出能源决策的过程不透明，导致对能源决策权力的监督不力。我国目前能源决策作出的过程并不透明，除了能源机关内部几位手握实权的高官，甚至是“一把手”了解能源决策作出的具体过程外，基本上无人知晓，给“暗箱操作”打开了方便之门。

　　三是能源项目的审批权力过于集中。早期为了保证能源项目的审批标准相对统一以及维护能源安全和经济安全，能源项目的审批权相对比较集中，尤其是重大能源项目的审批权主要集中在中央一级的相关机构。但是权力集中却给腐败留下了较大的空间。如前国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男在落马前曾主管全国的能源工作。此外，就目前来看，已经落马的、涉及能源腐败的官员几乎全部都集能源项目管理审批权于一身。他们掌握的重大能源项目审批权，为他们提供了巨大的权力寻租空间。

　　四是能源仍然被国有资本所垄断。随着市场经济的发展，我国民间资本的实力越来越雄厚，已经完全有能力进驻能源领域。然而，目前我国大量的能源仍然掌握在国有垄断资本手中并没有向民间资本开放。这让在垄断和权力夹缝中艰难生存的民间资本不得不依附于权力，通过金钱来换取进驻能源领域的机会。因此，国有资本对能源的垄断也进一步扩大了能源腐败的空间。

　　标本兼治才能根除能源腐败

　　笔者认为，监督原因是能源腐败之“标”，体制原因是能源腐败之“本”，若想彻底根除能源腐败还需“标本兼治”。具体对策如下：

　　一是重大能源决策的公众参与。因为能源自身具有公共性，所以在作出重大能源决策时，应让公众参与其中。这可以在增强能源决策的民主性、科学性和透明度的同时，便于公众对能源决策权力的监督。

　　二是强化能源决策的说理成分。说明理由是程序公正的要求之一，它能防止公权力的恣意行使。目前，我国能源决策过程不透明，导致公众难以对决策权力的行使进行监督。如果能源机关充分说明作出能源决策的理由，即作出该决策的事实依据和法律依据，那么公众就可对决策的正当性进行评价，并可从中发现决策权力不正当行使的情形，便于对权力进行监督。此外，说明理由能使能源机关自我约束。

　　三是在加强监督的前提下，科学地下放部分能源项目审批权力。能源项目审批权力的高度集中为能源腐败的滋生提供了温床。为了缩小这一能源腐败的空间，科学地下放部分能源项目审批权是必要的。但是，下放不代表放任不管，如果不能对下放的能源项目审批权进行合理地监督，那么就会形成“一放就乱、一收就死”的局面。

　　四是使市场发挥在能源资源配置中的关键性作用。目前我国的市场经济体制已经日渐完善，民间资本的力量也逐渐强大。如果政府再对能源资源的配置进行大幅度地干预，那必然违背市场经济的规律，不仅难以优化资源的配置而且还为权力寻租提供了空间。鉴于此，政府应逐步缩小调控能源经济活动的范围，让市场在能源资源配置中发挥关键性作用。让更多的能源项目对民营企业开放，让市场来淘汰那些不符合资质的企业，政府要做的主要是加强对企业经营行为的监管。

　　总之，要规范能源决策权的行使，遏制能源腐败，关键是既要改革体制也要加强对能源决策权的监督。在当前全面深化改革的背景下，增加能源决策的透明度、改革能源项目审批体制、正确处理能源领域市场与政府的关系无疑是遏制能源腐败的根本之策。

　　(作者分别为浙江工商大学法学院副院长、教授，浙江工商大学法学院研究生)

(原标题：标本兼治才能遏制能源腐败)

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