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The author:(作者)左
published in(发表于) 2016/3/4 5:52:53
从技术角度看，我国环境管理制度长啥样？-环境保护

　　原标题：[独家]从技术角度看，我国环境管理制度长啥样？

　　来源：节选自《环境保护》 陶娟娟 高志永 王凯军

　　现有环境管理制度分类模式分析

　　我国环境管理制度已经形成相对系统的环境管理体系。一些学者针对环境管理制度之间的内在关系也进行了一系列研究，有学者将环境管理八项制度内在关系用多功能“机器人”模式来表示，目标责任制度为“脑”，具有综合管理功能，定量考核制度、集中控制制度、限期治理制度和排污许可证制度为“上身”，是环境管理的战略层，排污收费制度、“三同时”制度和环境评价制度为“下肢”，是环境管理制度的基础，从宏观到具体提出各项管理制度在整个环境管理制度中的作用。还有学者将环境管理制度之间的相互关系和作用用四个层次的“金字塔”模式表示，塔顶层为目标责任制度，塔身层分为上下两层，包括定量考核、集中控制等制度，塔底层包括限期治理、排污许可证、排污收费、“三同时”、环境评价等制度。

　　分析上述划分模式可以发现，更多的是从宏观管理的角度进行划分，没有考虑技术因素。如果将技术因素考虑在内，进一步梳理发现我国环境管理制度有另外一种划分模式。

　　技术视角重新划分环境管理制度

　　由表1可以看出，环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度和集中控制制度这四项制度的内涵均是强制性赋予“责任”，分别通过签订责任书、定量考核、限期治理事先告知书、建立集中治理设施等方式实施环境管理，主要体现形式是“责任”模式。排污收费制度采用经济手段，主要体现形式是经济模式。环境影响评价制度主要依据环境影响评价导则进行规划项目、建设项目环评，管理部门通过审批环境影响评价报告书实施管理，环境影响报告书中涉及清洁生产、污染防治措施等内容，与技术因素密切相关；“三同时”制度主要依据建设项目竣工环境保护验收技术规范进行污染防治设施监测验收，管理部门通过审批验收监测报告实施管理，污染防治设施效果和水平与技术因素密切相关；排污许可证制度主要通过向排污单位发放排污许可证实施管理，而排污许可证涉及的排放总量、浓度等内容势必与技术密切相关。

　　由此可以看出，环评、“三同时”、排污许可证三项制度与技术因素密切相关。从技术的角度考虑，可以将环境管理制度分成责任、经济、技术三种模式，见图1。

　　　三项主要环境管理制度的技术因素分析

　　以上分析可知，技术模式下的环境影响评价制度、“三同时”制度和排污收费制度三项主要制度不论是主要内容还是实施措施均与技术密切相关，这与新《环境保护法》中更加重视科技与技术的原则一脉相承，因此不仅要从“法”的高度重视技术政策，还要从“制度”层面促进技术措施的执行，二者相辅相成、缺一不可。

　　环境影响评价制度技术因素分析

　　实施环境影响评价过程中，比选形成的环境保护工艺技术路线将直接影响后续污染治理效果好坏、污染物是否达标排放、是否满足总量要求。有学者指出，环评工作中把一种水处理工艺套用到另外一种废水处理上，不但效果不佳，反而对实际水处理造成损害。较多学者针对建设项目环评中的污染防治措施进行了研究。何涛针对印染行业废水治理提出了物化和生化相结合的技术工艺；郝明家针对制药行业头孢类无菌原料药废水，提出了“厌氧-好氧”生物处理技术方法。由以上可看出，工艺技术路线或者技术方案的优劣是影响环评实施效果的一项重要因素，因此，技术在环境影响评价制度中的作用显而易见。

　　“三同时”制度技术因素分析

　　“三同时”制度主要通过环境保护验收实施环境管理，在此过程中，资料收集与分析、调查分析、监测、监测分析评价等环节离开技术因素将很难开展工作。有学者指出，现场验收监测人员必须弄懂废水处理工艺，包括设计水质、水量和水力停留时间等才能保证样品采集的科学性、代表性。而“三同时”验收只能解决污染防治设施“有和无”、验收时期“是否达标排放”等问题，并不能解决其是否能长期稳定达标运行和设施运行成本导致的企业是否愿意长期运行等问题。有学者指出污染治理设施能保持正常建设并投入运行且长期稳定达标排放的少之又少。新《环境保护法》中没有涉及“三同时”验收的内容，但强调了防治污染设施应当符合经批准的环评文件的要求，因此，“三同时”制度将向环评批复的污染防治措施工艺的落实方向进行变革。未来“三同时”制度将更注重对污染防治设施的设计、施工、运行的全过程监督，取代以验收为主的实施模式。实施全过程监督，从污染防治设施设计的参数到调试运行的合理性等更需要技术支撑。因此，技术因素在“三同时”制度的实施过程中同样具有重要作用。

　　排污许可证制度技术因素分析

　　污染物排放许可证制度是一项世界各国广泛采用且行之有效的控制污染、保护环境的行政制度。瑞典最早实施排污许可证制度，将技术作为制定企业污染物排放限值的重要考虑因素之一。美国的排污许可证是为以排放技术为基础的出水限值和出水标准服务的。欧盟工业排放指令（IED）强调了排污审批和许可制度，必须采用包括使用最佳可行技术（Best Available Techniques，BAT）等措施实现达标排放。欧美国家将采用的治理技术与减排效果等作为管理内容均纳入排污许可证，纵观我国的排污许可证往往缺失技术及管理。新《环境保护法》明确要求未取得排污许可证不得排放污染物。排污许可证制度势必将成为我国环境管理的一项重要制度，由以上分析可以看出，排污许可证制度离不开技术因素。

　　（来源：节选自《环境保护》，陶娟娟，清华大学环境学院环境模拟与污染控制国家重点联合实验室；高志永系清华大学环境学院环境模拟与污染控制国家重点联合实验室高级工程师；王凯军系清华大学环境学院环境模拟与污染控制国家重点联合实验室教授）

责任编辑：李天奕

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